Concurrencia presidencial: el diablo está en los detalles

Por Magdalena Ortega, investigadora del CEP

Es imprescindible ver cómo en la recta final se acaba el anteproyecto de la futura Constitución. En especial, vale la pena prestar atención a un aspecto central que ha cambiado en el sistema político y que podría introducir una modificación importante en la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo.

El proyecto de nueva Constitución reemplaza la actual iniciativa exclusiva presidencial, e implica que aquellos proyectos de ley que traten de materias que son de su competencia (ie gasto público) sólo podrán ser iniciados o modificados por un mensaje del Presidente, por el llamado ” Leyes de concurrencia presidencial. En éstas, se comparte con el Legislativo la posibilidad de iniciar y modificar proyectos de ley que traten de las materias allí señaladas, con la salvedad de requerir el patrocinio del Ejecutivo para que puedan ser aprobados. De esta forma, el La nueva norma busca equiparar las facultades del Presidente y del Congreso en el proceso legislativo, permitiendo que este último tenga más influencia en ciertos asuntos, como el gasto público, al tiempo que busca “mantener los equilibrios necesarios”, según señaló por los convencionalistas.

En nuestra historia reciente, la regla de la iniciativa presidencial exclusiva es el resultado de la autolimitación que el Congreso llevó a cabo a partir de 1943. Esta regla la iban perfeccionando con miras a acabar con el desastre que se generaba cuando se repartían los poderes de gasto, pero la responsabilidad se diluía entre los distintos actores. Desde entonces, la iniciativa exclusiva en materia de presupuestación, gasto y seguridad social ha sido relevante para mantener alineados los incentivos al gasto responsable. En efecto, hay muchas razones que justifican la importancia que ha tenido esta regla para posibilitar la sostenibilidad fiscal del país.

Ahora bien, las leyes de concurrencia presidencial existen en diferentes países y su experiencia comparada nos muestra elementos relevantes; en particular, en cuanto a la duración del patrocinio. Veamos por ejemplo el caso español. En este sistema parlamentario, donde el Ejecutivo nace del Poder Legislativo, queda arraigado (de manera general en estos sistemas) cierto control del Ejecutivo sobre las finanzas públicas. Esto se logra dado que el patrocinio requerido necesariamente debe presentarse en una etapa temprana de los trámites legislativos para que un proyecto de ley se convierta en ley. Por el contrario, si el patrocinio pudiera presentarse por un período prolongado, incluso en las etapas finales de tramitación, el Ejecutivo tendría menos facultades de oposición. Básicamente, si la falta de patrocinio no impide que el proyecto de ley avance, pueda ser aprobado en las diferentes cámaras y obtenga un amplio respaldo parlamentario, se genera una presión que dificultará la oposición a un proyecto de ley.

Teniendo esto en cuenta, el análisis central de la propuesta debe radicar en si logra o no conciliar la incidencia del Congreso y el control del Ejecutivo en la cartera fiscal.

En la propuesta de la Convención, el plazo establecido es complejo, ya que es indeterminado. La norma establece que estos proyectos de ley podrán ser patrocinados “en cualquier tiempo hasta quince días después de haber sido expedidos por la Comisión respectiva”. La pregunta fundamental es: ¿a qué comité se refiere? En el proceso legislativo pueden existir muchas comisiones que conocen un proyecto de ley. ¿Se refiere a la primera comisión en la cámara de origen? la última vez que lo revisaste? Ciertamente no es lo mismo. Si es la primera opción, es posible que el diseño logre alinear los incentivos de un trabajo colaborativo entre el Ejecutivo y el Congreso para presentar proyectos que prosperen. De lo contrario, en un escenario de populismo fiscal como el actual, es fácil pensar que se podría utilizar un amplio intervalo de tiempo como mecanismo de presión, para “forzar la mano” con ciertas normas populares, por poner un ejemplo. Recordemos que estas normas pueden generar gastos y entregar recursos públicos.

Es por tanto deseable que la Comisión de Armonización, con el fin de conciliar esta norma con lo aprobado sobre sostenibilidad y responsabilidad fiscal, tenga como prioridad dar coherencia interna al diseño propuesto y precisar estos conceptos, con el fin de dar certidumbre. Al fin y al cabo, y como bien sabemos, el diablo está en los detalles.